近些年来，区块链从比特币的底层技术到逐渐结合供应链金融、物流、信息共享等行业，区块链技术在不断地发展，区块链企业也逐渐涌现。然而，在带来收益的同时，区块链也带来了一定程度的风险，甚至引发诸多法律问题。对此，本文评述国内区块链及数字货币管理的相关法律法规及政策，并展望未来的监管趋势。
一、区块链相关监管法规历史沿革
(一)加强虚拟货币监管
1.否定货币属性，防范交易风险
我国对虚拟货币的监管始于2013年12月3日央行、工业和信息化部、银监会、证监会、保监会发布的《关于防范比特币风险的通知》。因为比特币的流通会影响央行的货币发行权，且比特币不具有法偿性和强制性等货币属性，该通知将其定性为虚拟商品。这说明当时政府已经意识到了虚拟货币的风险，否定了比特币这一种加密货币的货币属性。此后，虽比特币不再具有支付、结算等流通功能，其本身和交易活动依然合法，社会公众仍可进行虚拟货币的投资理财活动。但需要注意的是，比特币在我国不受法律保护，交易行为所造成的风险应由买卖方自行承担。
由于比特币交易的匿名性，不少犯罪分子通过比特币的反复转让，到境外的交易平台将比特币转换为外币来完成洗钱活动。有法院判例认为，根据《关于防范比特币风险的通知》，比特币交易所有义务对用户身份进行识别，要求用户进行实名注册、登记身份证号码和姓名。未切实履行反洗钱义务如未注意到用户身份存疑或交易异常的交易平台应承担相应的责任。
为了进一步限制恶意炒作虚拟货币，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室于2018年1月2日出台了《互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室文件》（整治办函（2018）2号），要求各地方政府引导辖区生产虚拟货币的“挖矿”，企业有序退出“挖矿”业务。“挖矿”作为加密货币行业独有的概念，代表着币的生成和分配。“挖矿”行为被禁止后，虚拟货币的投机活动将大大减少。
2.全面叫停ICO
第二次虚拟货币兴起是ICO等新型融资方式的出现，ICO项目质量参差不齐，不少投资者无法辨别其中的风险。出于维护金融秩序的考虑，2017年9月4日，央行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会和保监会发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，进一步将监管伸向代币融资发行，禁止了代币作为货币在市场上流通。代币融资平台不得再从事虚拟货币中介业务，金融机构和非银行支付机构也不得接触ICO行业。
该公告并未对代币登记与否、属于什么类型（证券型或实用型）进行区分，监管态度可谓十分严格。除了限制ICO的新发行项目以外，现有的项目必须立即停止，参与项目的人员和组织也应作清退处理，从根源上阻却了ICO的发展。
关于ICO是否涉及非法吸收公众存款、集资诈骗等罪名的问题，《关于防范代币发行融资风险的公告》也进行了规定：“代币发行融资……本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动”。虽比特币等虚拟货币在我国不具有法币地位，但实质重于形式，募集虚拟货币能达到与募集资金一样的效果，极有可能被认定为非法吸收公共存款罪。若ICO项目募集的虚拟货币的主要用途不是项目运作，其区块链技术不具有可行性和合理性的，也将被认为具有主观诈骗意图。
3.打击各类犯罪
在大量炒作区块链概念的非法集资、传销、诈骗实例发生后，2018年8月24日，银保监会、中央网信办、公安部、央行、市场监管总局又发布五部委《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》，指出在当前市场中大量不法分子利用区块链概念炒作，行诈骗、传销之实。在互联网环境下，诈骗概念层出不穷，除了ICO之外IFO、IEO、IMO等新名目下的变相发行虚拟货币炒作行为也无法逃脱监管。虽然法律法规不免存在一定的滞后性，但五部委的规定首次把“以区块链名义进行非法集资”作为提示内容，能够纠正公众对区块链的一些诸如“区块链等于炒币”、“区块链是骗局”的错误认知。
互联网金融协会作为行业自律组织也于2017年8月30日发布了《关于防范各类以ICO名义吸收投资相关风险的提示》，指出部分机构未经许可，以ICO名义宣传融资活动，误导公众投资，涉嫌诈骗、非法证券，并号召会员单位加强自律。
4.扩大监管范围，细化法律责任
最早出台的《关于防范比特币风险的通知》的主要监管对象是金融机构和非金融支付机构。随着时间的发展，新出台的政策逐渐把其他主体纳入监管对象的范围，如《关于防范代币发行融资风险的公告》规定了“任何组织或个人都不得非法从事代币融资发行活动”，以及要“加强代币融资交易平台的管理”。2018年发布的五部委规定又进一步详细地归纳了虚拟货币非法集资的特征，把服务器设在境外面向境内居民开展活动的也列入了打击范围。
在法律责任方面，《关于防范代币发行融资风险的公告》明确了交易平台可能要承担的行政责任，若加密货币交易平台依旧从事虚拟货币相关业务，将受到金融管理部门、网信部门暂停业务和工商部门吊销营业执照的行政处罚。
五部委《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》在行政责任的基础上增加了刑事责任的内容，主要罪名有“诈骗罪”、“非法集资罪”等等，这一点也体现在制定主体的变化：原先几部部委规章的制定主体之一证监会并未在五部委规定的制定主体之列，而公安部却成为参与规章制定的新部门。这说明实践过程中存在大量炒作区块链非法集资的项目，除了行政部门的监督、处罚外，可能还需要公安机关来介入调查涉及到的刑事犯罪。
(二)区块链产业相关政策及立法
1.鼓励性政策增多
(1)国家政策
早在2016年12月27日，国务院就发行了《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》，鼓励企业开展创新研究，加强区块链等技术的基础研发和前沿布局。随后国务院又陆续发布了《关于印发<新一代人工智能发展规划>的通知》《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》等一系列文件，鼓励区块链技术在创建新型社会信用体系、扩大升级信息消费、建立供应链信息评价机制、发展工业互联网等领域中的应用。
在与相关产业结合上，多部门也发文支持通过区块链技术来实现产业创新，涉及教育、供应链、消费、金融、医疗、知识产权、社会服务等众多领域。例如教育部于2018年4月发布《教育部关于印发<教育信息化2.0行动计划>的通知》，鼓励将区块链等新技术用于智能教学项目；商务部、财政部于2018年5月发布《关于开展2018年流通领域现代供应链体系建设的通知》，推动区块链技术与供应链的融合，发展具有供应链协同效应的公共型平台；国家卫生健康委员会于2018年8月发布《关于进一步推进以电子病历为核心的医疗机构信息化建设工作的通知》，鼓励发挥区块链技术在医疗管理工作中的优势；中国人民银行等五部委于2019年1月发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，鼓励积极运用区块链技术，提高涉农信贷风险的识别、监控、预警和处置水平等等。
(2)地方政策
除国务院及各部委相关指导意见外，各地方政府也纷纷出台相应的地方性政策来加强区块链技术的创新实验。贵阳市最早于2017年2月专门成立了副市长挂帅的贵阳区块链发展和应用推进工作指挥部，来统筹推进贵阳区块链发展和应用，奋力打造区块链产业生态体系。同年，贵阳市人民政府办公厅发布了《关于支持区块链发展和应用的若干政策措施（试行）》，从主体、平台、创新、金融、人才等多个方面，对在贵阳市注册并实行独立核算的区块链企业或相关机构以及在贵阳市从事区块链及相关工作的个人予以财政扶持，有效期到2020年12月31日。
2017年12月，广州市黄埔区人民政府和广州开发区管理委员会办公室发布《广州市黄埔区广州开发区促进区块链产业发展办法》，并于次年发布了《广州市黄埔区广州开发区促进区块链产业发展办法实施细则》。前述办法及实施细则明确对工商注册地、税务征管关系及统计关系在广州市黄埔区、广州开发区及其受托管理和下辖园区范围内的区块链企业或机构予以政策扶持，有效期为三年。同时，该等办法及实施细则对代币发行融资交易及“虚拟货币”相关的企业或机构予以了明确排除。
除贵阳和广州外，长沙市也于2018年末出台了《关于加快区块链产业发展的意见》，旨在建设全国有影响力的区块链产业集聚地和示范应用基地。除加强底层公链技术、区块链安全技术和区块链应用技术研究外，意见也拟重点推进“区块链+”应用场景，包括区块链+政务、区块链+金融、区块链+产业等，打造科技创新平台，建设区块链产业园。
2.行业立法开展
2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布《区块链信息服务管理规定》，明确了对区块链信息服务行业的监管措施，是国内首个针对区块链技术结合具体行业的规定。
《区块链信息服务管理规定》作为首部区块链技术应用的法律法规，标志着区块链行业立法的起点。虽然这部规定的监管对象是基于区块链技术的信息服务行业而非区块链本身，但它依然与区块链技术的应用紧密相关。该规定的很大篇幅提到区块链信息服务提供者的义务，影响着从业者使用区块链的方式和未来的技术改进方向。另外，《区块链信息服务管理规定》明确当区块链信息服务提供者存在严重违法、构成犯罪的情形时将受到刑事处罚，这些法律责任的落实能避免区块链被违法违规的活动利用。
二、未来监管动向展望
(一)支持区块链技术发展
虽然加密货币由区块链产生、验证，但两者是独立的，区块链技术不仅仅可以被应用在加密货币，金融领域乃至各行各业都能与区块链的分布式账本结合。区块链技术本身不仅不会带来任何经济或金融上的风险，还有着传统数据库不具备的优势，故政府将一直鼓励区块链技术的发展，甚至赋予区块链技术产业战略地位。
(二)更多结合技术应用场景
目前区块链技术的大多数应用都还处于试验阶段，发展尚未成熟。对于创新型行业来说，在行业发展方向还不明确的时候，从业者只能通过现有的监管规定来判断其经营的合法合规性。我们预测未来区块链立法可能会扩展到其他行业，将围绕着区块链技术的实际应用和商业需求展开，无论是金融领域，还是实体经济行业如物流、医疗、财务管理等都将可能出台类似《区块链信息服务管理规定》这样侧重由主管部门进行统一备案管理的法律法规。
总而言之，与数字货币相分离的单纯区块链技术发展和结合技术应用的相关政策发行将成为未来的主导方向。
